Sistema de Seguridad Pública y Derechos Humanos: binomio obligado

En la medida en que el Estado mantenga el equilibrio entre el orden social y el respeto a la libertad, estará garantizando el derecho humano a la seguridad pública y el que los gobernados gocen del resto de sus derechos sobre su persona, vida, libertades, posesiones y propiedades.

Hasta 1993, el gobierno mexicano desarrolló su función, sustentada en una legislación de seguridad pública dispersa, desarticulada y descoordinada entre sus diversas instituciones, reactiva y ajena a la participación de sectores social y privado en temas preventivos.

Ante el avance de una delincuencia cada vez más peligrosa y mejor organizada, así como la participación de delincuencia común para el logro de los objetivos de la primera, fue en 1994, cuando en el Sistema Constitucional Mexicano, se introdujo una visión integral y moderna de la seguridad pública, con la publicación en el Diario Oficial de la Federación el 31 de diciembre de 1994, de la adición al artículo 21 Constitucional y la reforma al Artículo 73 Constitucional, fracción XXIII, lo que “ permitió presentar las bases legales para desarrollar un nuevo modelo de seguridad pública en el país”[1].  

Con base en ese sustento constitucional, el 11 de diciembre de 1995, se expidió la Ley General que establece las bases de coordinación del Sistema Nacional de Seguridad Pública, que desarrolla entre otros, los contenidos del Sistema Nacional en la materia.

Posteriormente, el 18 de junio de 2008, se publicó en el Diario Oficial de la Federación, la reforma que a mi juicio es la más completa y acertada en la historia de la legislación en seguridad pública. El paquete comprende reformas a 10 Artículos de la Carta Magna, en tres rubros: a) Sistema Nacional de Seguridad Pública; b) Sistema de Justicia Penal.

Con fundamento en esta reforma constitucional, el 2 de enero de 209, se expidió la Ley General del Sistema Nacional de Seguridad Pública[2], que abroga la de 1995.

Esta Ley General, distribuye competencias entre la Federación y los Estados, establece previsiones y obligaciones que a su vez deberán contener y desarrollar las leyes ordinarias que elaboren los legisladores federales y locales, en su propia competencia. A diferencia de la anterior Ley General que establecía las Bases de Coordinación del Sistema Nacional de Seguridad Pública de 1995, ésta regula con sumo detalle contenidos relacionados con  obligaciones de los integrantes de las Instituciones de Seguridad Pública y de las Instituciones Policiales, como el servicio de carrera, profesionalización, desarrollo policial, régimen disciplinario, certificación y control de la confianza, buscando amarrar y poner candados que encaminen a la homologación de las Instituciones referidas, una vez que en los Estados se legislen los contenidos de esta  Ley, pero aun con este contenido detallado, deja la puerta abierta y respeta las competencias de los Estados, previendo plazos  en los artículos transitorios para que expidan las leyes que a ellos corresponden y para crear estructuras que crea la Ley General, destinando casi la mitad de sus artículos a estos detalles.

La referida Ley General define que el Sistema Nacional de Seguridad Pública se integra con las instancias, instrumentos, políticas, servicios y acciones previstos en la Ley General del Sistema Nacional de Seguridad Pública, tendientes a cumplir los objetivos y fines de la seguridad pública. Cuyo eje es la coordinación en un marco de respeto a las atribuciones entre las instancias de la Federación, los Estados, el Distrito Federal -ahora Ciudad de México- y los Municipios.

Establece en su artículo 3. que la función de Seguridad Pública se realizará en los diversos ámbitos de competencia por conducto de las Instituciones Policiales, de Procuración de Justicia, de las instancias encargadas de aplicar las infracciones administrativas, de la supervisión de medidas cautelares, de suspensión condicional del procedimiento de los responsables de la prisión preventiva y ejecución de penas, así como por las demás autoridades que en razón de sus atribuciones deban contribuir directa o indirectamente al objeto de esta Ley.

Y en el artículo 5, que para los efectos de esta Ley, se entenderá por Instituciones de Seguridad Pública: a las Instituciones Policiales, de Procuración de Justicia, del Sistema Penitenciario y dependencias encargadas de la Seguridad Pública a nivel federal, local y municipal (fracción VII);  Instituciones de Procuración de Justicia: a las Instituciones de la Federación y entidades federativas que integran al Ministerio Público, los servicios periciales, policías de investigación y demás auxiliares de aquel (fracción IX); Instituciones Policiales: a los cuerpos de policía, de vigilancia y custodia de los establecimientos penitenciarios, de detención preventiva, o de centros de arraigos; y en general, todas las dependencias encargadas de la seguridad pública a nivel federal, local y municipal, que realicen funciones similares (fracción X).

De conformidad con estas definiciones, las Secretarías de Gobernación, la Procuraduría General de la República, así como las dependencias locales y municipales que realicen funciones similares, son Instituciones de seguridad pública.

Respecto a la participación del Ejército y Fuerza Aérea y la Marina Armada de México, aun cuando son importantes coadyuvantes con las Instituciones de Seguridad Pública en la materia, no son Instituciones de Seguridad Pública. El propio Artículo 21 Constitucional, establece que estas últimas serán de carácter civil.

En el caso de las Corporaciones de seguridad privada, su función está acotada a espacios privados, como auxiliares de la función de seguridad pública, lo cual es consistente con la reserva al Estado en exclusiva de la referida función, a través de sus Instituciones.

El Artículo 4, párrafo segundo establece que la coordinación en un marco de respeto a las atribuciones entre las instancias de la Federación, los Estados, el Distrito Federal -ahora Ciudad de México- y los Municipios, será el eje del Sistema Nacional de Seguridad Pública.

Por otra parte, es preocupación compartida por la sociedad mexicana, contar con mecanismos e instrumentos que garanticen el funcionamiento de un Estado Democrático de Derecho, que involucra el mantenimiento de la libertad, del orden y paz públicos, con absoluto respeto a los derechos humanos.

Para el Presidente de la Comisión Nacional de los Derechos, Luis Raúl González Pérez, hablar de seguridad pública y derechos humanos es referirse a un “binomio indisoluble, la seguridad pública es la premisa general y piedra angular sobre la que descansa el respeto a los derechos humanos”[3].

Y es que para que sean vigentes estos derechos, se necesita que haya un contexto social en el que la vida, la integridad física y patrimonio estén protegidos.

Ello implica un orden en la convivencia social para que sea armónica, se trata de que la autoridad del Estado provea las condiciones para que haya dicho orden, paz y tranquilidad social, a través de la prestación del servicio de seguridad pública. Pero esas condiciones suponen también que no se afectan derechos y libertades, porque la autoridad desempeña sus funciones en un justo equilibrio donde prevalece un orden con libertad.

Con claridad lo establece en tal sentido el Legislador Constituyente en el Artículo 21, párrafo noveno de la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos:

La seguridad pública es una función a cargo de la Federación, las entidades federativas y los Municipios, que comprende la prevención de los delitos; la investigación y persecución para hacerla efectiva, así como la sanción de las infracciones administrativas, en los términos de la ley, en las respectivas competencias que esta Constitución señala. La actuación de las instituciones de seguridad pública se regirá por los principios de legalidad, objetividad, eficiencia, profesionalismo, honradez y respeto a los derechos humanos reconocidos en esta Constitución.

Siguiendo al Ombudsman nacional, en estos contenidos constitucionales, al mismo tiempo que define los componentes de la seguridad pública, incorpora derechos humanos y garantías para los gobernados. Además, este párrafo establece entre los principios que regirán la actuación de las instituciones de seguridad pública el respeto a los derechos humanos reconocidos en la Carta Magna.

En este sentido, es indispensable que el uso de la fuerza que tiene el Estado en exclusiva y lo hace a través de elementos de las referidas Instituciones, también esté sometido a ese equilibrio. Es el primer encargado de dictar la orientación para determinar en qué momento y circunstancias hace uso de ese monopolio de fuerza legítima, con los fundamentos y directrices a que le obliga el marco constitucional.

Se debe rechazar la falsa disyuntiva entre si el policía provee al orden público, o respeta los derechos humanos. Es perfectamente posible que en la prestación de su servicio, mantenga un orden con libertad.

El regular con precisión, qué se puede, qué se prohíbe y cómo debe hacerlo el policía, para darle certeza y equilibrio a su relación con los gobernados, en el marco legislativo implica todo un reto, que obliga a expertos de los sectores público, privado y social, tanto en ámbito federal como local, a realizar trabajos multidisciplinarios e interinstitucionales, que garanticen legitimidad, viabilidad y legalidad a las interpretaciones y contenidos normativos.

La falta de regulación constituye por sí sola una violación a los derechos humanos, esto lo sostiene la Corte Europea de Derechos Humanos, así como la necesidad de elaborar leyes sobre el tema. Particularmente del derecho a la vida (en su vertiente positiva) y de integridad personal (física y psicológica en su vertiente positiva), ya que conforme a estos derechos, cuyo respeto es deber del Estado, a él le corresponde realizar acciones, incluyendo las de orden legislativo, que coadyuven a su respeto y ejercicio y asimismo, porque esa ausencia da paso a que la fuerza pública sea ejercida irresponsablemente, sin sujetarse a los derechos reconocidos en el derecho humanitario a toda persona, particularmente a quienes son objeto de una acción de policía, además, recogidos y tutelados por  nuestra Constitución.

 

En el mismo sentido hace referencia la Suprema Corte de Justicia de la Nación, en su Informe y Resolución de la investigación constitucional sobre el “caso Atenco”, (Diario Oficial 21 septiembre 2009), relativo al uso de la fuerza pública; afirma que esta indagatoria dejó en evidencia omisiones importantes en materia de policía y seguridad pública, que por sí mismas propician condiciones de vulnerabilidad de los derechos humanos.

Y hace dura crítica a las omisiones legislativas en cuanto al uso de la fuerza pública y todo lo relacionado con ella, dice la Corte, que en términos generales, las leyes mexicanas prácticamente no han establecido –salvo el caso del D.F. en 2008 y Oaxaca en 2011-, normativamente supuestos en que es legal el uso de la fuerza. Y que los principios que contiene la Constitución Mexicana sobre el tema, hay que aterrizarlos y darles contenidos, porque son la base sobre la cual deben construirse estructuras a nivel legal, reglamentario y protocolario.

Se suman a estos argumentos sobre la necesidad y urgencia de legislar para regular el uso de la fuerza, las reformas constitucionales de junio de 2011, en materia de derechos humanos, entre ellas, por la que se elevan a rango constitucional los referidos derechos, protegidos por los tratados internacionales ratificados por México.  Ahora, parte de ese esfuerzo de fortalecer su protección, lo es identificar para nuestro país, aquellos relativos al uso legítimo de la fuerza, para adecuarlos al marco normativo en la materia.

En ese sentido el 17 de diciembre de 1979, la Asamblea General de las Naciones Unidas aprobó la Resolución 34/169, denominada Código de Conducta para funcionarios encargados de hacer cumplir la Ley, que en su artículo 3º establece que dichos servidores públicos podrán usar la fuerza pública sólo cuando sea estrictamente necesario y en la medida que lo requiera el desempeño de sus tareas.

Igualmente en el Octavo Congreso de la Organización de las Naciones Unidas sobre Prevención del Delito y Tratamiento del Delincuente, celebrado en La Habana, Cuba, del 27 de agosto al 7 de septiembre de 1990, se aprobaron los Principios Básicos sobre el empleo de la fuerza y armas de fuego para los funcionarios encargados de hacer cumplir la Ley, que es un documento integral dedicado al uso de la fuerza pública, así como a la obligación de los Estados de adoptar y aplicar normas y reglamentaciones sobre el empleo de la referida fuerza pública y armas de fuego contra personas por parte de servidores públicos encargados de hacer cumplir la Ley.

La realidad en el funcionamiento de las Instituciones de Seguridad Pública es descoordinación, improvisación y exceso del uso de la fuerza, lo que se ve reflejado en las estadísticas delictivas con un preocupante avance de la delincuencia. Por ello es importante dar cumplimiento a la legislación aplicable en materia de seguridad pública y derechos humanos; armonizar la legislación federal y locales a los contenidos del marco constitucional, legislación general, resoluciones de la SCJN y recomendaciones de la CNDH. Así como impulsar una política criminal integral que ponga énfasis en la prevención de los hechos antisociales y delitos, que contribuya a que la tendencia en la parte represiva sea de una intervención mínima del Derecho Penal.

 

 

María del Carmen Segura Rangel.

Socia Consultora

[1] Blasdefer Hernández, Gloria. Sistema Nacional de Seguridad Pública Avances y Perspectivas. Revista de Administración Pública, No. 106. UNAM.2008.

https://revistas-colaboracion.juridicas.unam.mx/index.php/rev-administracion-publica/article/view/19138/17240

[2] Leyes Federales de México. Cámara de Diputados H. Congreso de la Unión LXIII Legislatura. Recuperado de: http://www.diputados.gob.mx/LeyesBiblio/ref/cpeum.html

[3] González Pérez, Luis Raúl. Ponencia con motivo de la sesión conjunta de la Conferencia Nacional de Secretarios de Seguridad Pública y la Conferencia Nacional del Sistema Penitenciario. Cancún, Quintana Roo, 11 de diciembre 2015. http://www.cndh.org.mx/sites/all/doc/Participacion/20151211.pdf